2008年2月25日，国务院法制办通过人民日报、新华网和中国政府法制信息网发布了《国务院法制办公室就〈保安服务管理条例（草案）〉公开征求意见的通知》，面向社会各界公开征求意见。可以说，在我国不断完善社会主义市场经济体制，不断推进社会主义民主法制进程的今天，保安立法的出台是大势所趋，《保安服务管理条例》总会有一天得以颁布实施的。
　　《保安服务管理条例（草案）》主要起草人之一、公安部治安管理局调研员池世才在接受《中国保安》的采访时指出，《保安服务管理条例（草案）》起草的总体思路是：调整现行的保安服务企业由公安机关统一领导、统一经营、统一管理的政策和体制，实行政企分开和管办分离，逐步建立市场调节作用能够充分发挥、企业活力能够充分激发、行业内部能够有效自律、政府监管能够依法进行的发展和监管机制。积极培育全国统一、开放、竞争、有序的保安服务市场，打破行政区划限制，促进保安服务产品和要素在全国范围的合理流动，积极创造有利于优秀保安服务企业成长的市场环境。
　　可见，《保安服务管理条例》出台后保安服务业发展的核心问题就是保安服务民营化。因此，保安服务民营化进程中会有哪些障碍和如何应对这些障碍的问题，应该引起业界高度的重视，并进行深入的研究。 

一、保安服务管理体制问题

　　国家改革开放之初，保安业在中国大地应运而生，作为各级公安机关的一个经济实体，开始为企业、机关、学校等部门提供有偿保安服务。自从保安诞生的那天起，改革始终伴随着保安的发展壮大，在政企分开、党政机关、部队等不允许经商办企业的政策出台后，1998年保安公司从公安机关中分离出来，成为具有独立法人的企业，开始了“独立核算，自主经营，自负盈亏”企业化的运作。1998年体制改革后，企业虽然获得较多自主权，实现了经营意义上的独立核算，自主经营，自负盈亏，但企业与公安机关仍然存在产权不明晰，管办没有彻底分开的弊端。伴随着国有企业体制改革的步伐，一些保安公司以具体的经营服务项目为突破口，实行了多种体制改革的尝试。其领域，绝大多数集中于技术防范和押运。在形式上，有中外合资(如上海的报警监控)，有外引内联的股份制(如浙江、福建、西安的一些押运公司)。因此，就保安服务公司整体而言，在体制上绝大多数仍然是产权不很明晰的国有独资。在经营上，表现为公安机关独家垄断；在管理上，尚未完全按国家国有独资企业的规范实行。公安机关不善于或不敢于以国有资产增值率为主，对保安公司和法人代表实行监督、考核、奖惩；在法人治理机制上，绝大多数法人代表不敢以现代企业的经营管理理念和模式，独立行使职权，“唯上”的倾向性很强，既不敢大胆改革，又不善面对市场。为此，在社会上，现有的保安服务公司被称为“官办垄断性企业”。 除个别城市保安服务公司以外，全国绝大多数保安服务公司均是国有独资，在产权形式上，是由公安机关替代国家所有。其注册资本及自有资产少量是由公安机关变相投入，大多数是由保安公司积累产生。在这种管办合一、产权不明晰的体制下，出现了许多问题：

　　首先，忽视了利用市场配置保安资源的作用，加剧了蓬勃发展的保安服务市场需求与管理工作的矛盾，使得脱离监管的保安服务性质组织大量出现，扰乱了保安服务市场。不少地方公安机关把保安公司作为公安机关的内设机构,一般由局领导直接管理,主管业务部门难以实施监管。同时，由于行政的干预，许多时候往往是市场前景十分看好的业务，在他们的研究中搁浅，最终导致流产，使企业丧失了占领市场的良好机遇。

　　其次，公安机关每年收取的大量上交款，未考虑到企业的正常生产经营需要的后备资金，一些地方把保安公司作为增加经费、改善福利的渠道，“招之即来”，违反规定从保安公司调用资金，出现“杀鸡取卵”、“竭泽而渔”的现象，使企业不能产生有效的资金积累，用于扩大生产经营规模，提高保安队员的工资福利待遇，在一定程度上限制了保安服务公司的发展。

　　第三，许多企业经营用房、车辆设备仍是公安机关的，未办理产权转移手续，不利于企业的长远发展，一旦彻底明晰，房产的增值又将被公安机关收走，不利于保安服务公司的发展壮大。

　　第四，目前保安公司的法人代表仍是公安机关的在职民警，民警的相关工资福利还在公安机关领取，一方面不利于企业实现真正意义上的独立核算，另一方面，有关人事权和经济利益完全掌握在公安机关，极大地束缚了保安公司班子的开拓创新。

　　第五，长期以来形成了垄断经营，使得部分保安服务企业有“强卖强买”之嫌，忽视队伍管理，不注重市场经济规律的研究，同时由于经营好坏和他们的直接利益没有利害关系。在一种“混日子”的思想指引下，队伍的综合素质较差，人员流动量大，队员的合法权益得不到保障，队伍不稳定，保安服务质量上不去。

　　综上所述，保安服务的管理体制改革，是规范我国保安服务市场，促进保安服务业民营化发展的关键。那么如何进行保安服务管理体制改革呢？保安服务管理体制改革，要从产权所有入手，以市场经济需求为基础，以规范管理为手段，以适应我国国情，满足社会日益增长的安防需求为目的。一些地区保安服务公司以具体经营服务项目为突破口，实行体制改革的成功经验，已证明是体制改革成功的关键所在。   

　　第一，产权形式是国有企业体制改革的核心。从我国整体上讲，国有企业的产权及其监管，应统归于国有资产管理局。只有这样，才能从根本上解决政企不分的问题，也才能使政府机关各职能部门，专司行政管理，防止行政腐败。因此，保安服务的管理体制改革应该作好以下几个方面：（1）将现有公司的产权，统归于国有资产管理局。现有工作的干警可借鉴香港民航保安公司的做法，在体制不改革或改革后，作为派驻人员，保留公务员身份，参于公司管理，在公司工作期间享受企业高职人员待遇。保留这种双重身份的人员，有利于公安机关加强对专业保安服务公司的监管。（2）各公司根据在资金、技术、管理诸方面的实际情况，逐步实行体制改革。体制改革的模式，可完全参照各地国有企业改革的各种方式。（3）公安部应制定保安服务公司的监管条例。考虑到我国的具体国情和保安服务业的现状，条例应从核准条件上，体现出重点服务项目的监管区别。   

　　第二，体制改革的形式。股份制是现代企业在体制上较为先进的形式。股东身份是多样的，在实行体制改革，选择股东对象时，要关注以下因素：（1）应考虑我国保安服务公司的特殊性；（2）应考虑实施改革对本公司来讲，所要解决的实质因素，如资金、技术还是管理。（3）时机的选择。如目前本公司服务门类情况、市场占有情况等。（4）控股决策。保安服务公司整体体制改革和各服务门类分别组建新的公司，所要占有的股份，应有所区别。在决策时，既要考虑本公司的条件、状况，更要考虑改革的服务门类。不同的服务门类，在决定现有公司所要占有的股份比例的低线，应是不同的。

　　第三，体制改革的组织实施。保安服务公司的产权移交到国有资产管理部门后，体制改革应在国有资产管理部门的监管下，由公司董事会拟定改革方案。由政府组织包括公安机关在内的有关职能部门审核、审批。

　　第四，调整保安公司中的民警。今后除武装押运可以配备在职民警管理，作为公安机关对特殊行业的监管人员存在，其余都要和公安机关脱钩，实现完全意义上的企业的主人，利益相关的经营者，而不是公务员身份参与者，这样不但有利于企业的发展，还有利于公安机关利用这支力量，维护社会治安的有序稳定。

二、公安机关的监管问题

　　在体制改革后，保安服务业出现了民营化，民间资本进入保安领域，公安机关的监管就显得更为重要了。公安部刘金国副部长指出：“保安服务业的特点决定了公安机关必须加强监管，这也是国际上的通行做法。保安工作再怎么改革，发展再快，由公安机关监管的要求不能变。”保安服务公司和保安队伍，是协助公安机关维护社会治安稳定的一支重要辅助力量，已是社会公认的无可非议的共识。要保证公安机关对保安队伍“调动得了、指挥得动、控制得住、为社会所用、不成社会所害”，公安机关必须宏观监管，监管的意识要明确清晰，才能确保保安服务行业的健康发展方向。

　　（一） 大力整合保安资源。保安业是改革开放和经济社会发展的产物，是社会主义市场经济和第三产业的重要组成部分，是新的历史时期群防群治工作继承和发展的有效组织形式。由于保安服务行业发展快、慢不平衡，全国各地差异大，立法滞后，特别是某些地方公安机关在宏观监管方面领导认识不足，没有从服务经济社会发展的全局高度来认识保安工作，甚至有“失管、怕管、管不了、不想管”等嫌疑存在，从而引发保安服务行业的混乱，让部分人鱼目混珠，打法律和市场的擦边球，各种保安组织泛滥，除公安机关开办的保安服务公司外，社会上还存在不少未经批准变相从事保安服务的组织。据北京市公安局2006 年年初调查，全市由公安机关管理的保安队伍为7.4万人，其他未纳入监管的保安组织人员达13万人。建设部有关部门统计，目前全国物业公司中保安员近120万人，基本上是自建的。全国其他地方、行业保安组织情况基本类似。因此，要大力整合保安资源。凡是履行保卫、护卫、协管、押运、楼管、看守、维护安全的工作人员，都应纳入当地公安机关的治安监管视线。这不但有利于整合保安资源，更能有效铲除“非正规保安”的滋生源头。

　　（二）重点规范保安机构。加强保安服务行业的宏观监管工作，如果只停留在一般意义上的开几次会议，交流经验，外出考察是很不够的。当前我国保安机构的规范，尚存在严重缺陷，用“八仙过海，各显神通”来形容，一点也不过分。如保安服务公司，编制随心所欲，不分大小人多人少，不论经济效益好坏，都可冠名“集团有限公司”，经营人员冠名“总经理”。规章制度，自编自制，有些甚至与国家法律相悖。保安服务行业本应推向社会，进行市场化运作。但实际上绝大多数还是听从行政命令，搞狭义的地方保护主义，用行政手段，操纵保安行业的垄断，政企不分，形成行业封锁，画地为牢的格局现象明显。在宏观上规范保安机构，一要规范行政管理部门，设立专门行政管理架构，保安行业发展快，保安员的数量有些地方是当地警察的数倍，可是几乎都是由治安部门兼管，效果很差。二要规范保安机构的用人制度和领导监管制度，规范保安机构管理人员和工作人员的百分比。保安机构的领导，不但要具备一定保安管理经验和工作年限，还应从经济效益和社会效益业绩加以考核。三要规范保安企业的利润分配制度，确保保安企业的运作和发展。四要保安业在法律法规和政策上得到支持，确保保安业在国家法律允许下的正当运营。

　　（三）明确划分保安等级。我国保安服务行业自诞生至今，经过了二十多年的发展过程，从无到有，从小到大，从混乱到规范，虽然有其发展规律，但从公安机关以往对保安工作的宏观监管方面分析，尚存在管理上不分类、分级的“模糊管理”问题。要真正管好这支庞大的保安队伍。做到控制得住，就要划分保安等级。我国保安服务类型较多，牵涉各行各业，但从经营主体上区分，主要是公营保安和民营保安两种。公安机关在宏观监管中，可以把两种保安分为A、B两类管理，并在A、B两类保安管理中，实施分级监管。如：A甲级、A乙级、A丙级；B甲级、B乙级、B丙级。分类分级监管，公安机关只需要制订升级标准，规定创级年限，实施年审制度。对提出升级的单位，进行实地考核、验收和综合评估等，就可以达到有效监管和铲除“非正规保安”的目的。

　　（四）严格落实行业标准。保安服务要作为一个行业、一个职业来发展，除了要有政策支持和健全的法规，行业标准至关重要。标准的好处是公开、透明、具体、可操作，好检查、好执行，一视同仁。自2005年以来制定了许多保安行业标准：（1）《保安服务操作规程与质量控制》；（2）《保安员国家职业标准》。（3）《保安员装备配备标准》。（4）《保安押运公司管理暂行规定》。这些标准要得到有效的落实，并不断完善抚恤、服务价格等标准。同时，要根据《保安培训管理机构办法》和《保安员培训大纲》规范保安培训行为，使保安培训工作逐步正规化。（1）规范培训机构，结合贯彻办法搞清理整顿；（2）与教育部有关部门制定保安学历教育的教学指导方案。（3）编制规范的保安培训教材；（4）建立试题库。

　　（五）加强日常监管，规范保安市场秩序。结合贯彻保安条例和有关法律、法规与配套办法、标准，对保安服务市场中现有的各类保安组织进行全面清理整顿，强化对保安企业资质、人员及其服务行为的监管，培育全国统一、规范、竞争、有序的保安市场秩序。对于违反法律、法规等规定，损害群众和客户合法权益，甚至参与违法犯罪的，要依法查处。同时，下发保安管理信息系统标准，并会同金盾办组织实施，尽快形成覆盖全国各地、统一联网的保安管理信息系统，提高监管效率和水平。   

　　（六）加强保安协会建设，规范行业自律行为。结合部直属单位清理整顿工作并根据党中央、国务院有关社团管理工作文件要求，按照规范和发展保安服务业需要，借鉴国内外保安社团管理经验，进一步加强中国保安协会建设，依法明确协会的具体职能，健全落实协会人事、财务、外事和办公会议等制度，充分发挥协会在为会员提供服务、反映诉求和规范行为中的积极作用，初步考虑将保安服装管理和保安管理干部培训工作委托协会承担，最大限度改善和加强对保安业管理，推动保安服务行业又好又快发展。